Superintendencia Financiera de Colombia
La Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) es la entidad gubernamental encargada de supervisar los sistemas financiero y bursátil encargada de propender por la solvencia, disciplina y supervisión del Sistema Financiero de Colombia Establecida en la Ley 45 de 1923 bajo el nombre de Sección Bancaria, el artículo 19 de esta ley designó como su jefe al Superintendente Bancario, encargándole a su vez de la vigilancia de todos los establecimientos bancarios. En 2005 fue fusionada en la Superintendencia de Valores y cumple su misión institucional mediante la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. En el ámbito de las instituciones públicas hoy la Superintendencia Financiera fue la primera superintendencia que se creó en Colombia.
| Superintendencia Financiera de Colombia | ||
|---|---|---|
| Tipo | Superintendencia | |
| Industria | Supervisión del Sector Financiero | |
| Sede | Bogotá, Distrito Capital | |
| Administración | Jorge Castaño Gutierrez | |
| Miembro de | Network of Central Banks and Supervisors for Greening the Financial System | |
| Sitio web | www.superfinanciera.gov.co | |
Misión
Preservar la estabilidad del Sistema Financiero Colombiano, mantener la integridad y transparencia del mercado de valores y velar por la protección de los derechos de los consumidores financieros.
Visión
A 2025 ser una autoridad de supervisión financiera dinámica y eficaz con capacidad de anticiparse a los retos derivados del desarrollo y funcionamiento del Sistema Financiero, así como ser reconocida como una entidad que protege efectivamente los derechos de los consumidores financieros.
Historia
Antecedentes
El proceso de emancipación en la primera mitad del siglo XIX propició que a lo largo de la segunda mitad de mismo siglo la República de Colombia se diera a la ingente tarea de expedir una legislación económica apropiada para regular las relaciones mercantiles y financieras de las diversas empresas surgidas de la iniciativa privada y del propio Estado. En dicho período se aprobó por el Congreso de la República el Código de Comercio (1853 y 1887) y se realizaron varios intentos por establecer un banco nacional sostenible. Así, la banca y la industria aseguradora se regían por los postulados generales previstos en la ley para las sociedades comerciales y por los estatutos que éstas se dictaran.
Fue hasta 1886 cuando se aprobó una reforma constitucional que facultó al Presidente de la República para organizar al Banco Nacional y ejercer la inspección sobre los bancos privados de emisión y demás establecimientos de crédito, autorización que permitió la expedición de la Ley 51 de 1918 que estableció concretamente la facultad de inspección gubernamental sobre las actividades financieras.
Creación de la Superintendencia Bancaria
Durante el gobierno del presidente Pedro Nel Ospina (1922-1926) se produjo una significativa reforma a las instituciones de la Hacienda, la banca y la supervisión financiera, adoptadas a partir de las recomendaciones de una de las misiones extranjeras más exitosas para el devenir de la sociedad colombiana. Con la gestión adelantada por Enrique Olaya Herrera, embajador colombiano destacado en Estados Unidos, fue posible que se designara a Colombia como una de las naciones que visitaría un grupo de expertos internacionales, encabezado por el profesor Edwin Walter Kemmerer. Los expertos financieros prepararon un conjunto de proyectos de ley que, avalados por el gobierno, fueron aprobados por el legislativo, uno de los cuales se convirtió en la Ley 45 de 1923 mediante la cual se creó a la Superintendencia Bancaria junto con el primer sistema de supervisión, vigilancia y control de la actividad financiera con que contó la nación.
Primeros alcances de la supervisión financiera
El régimen de inspección y vigilancia establecido originalmente para los bancos en 1923 se fue extendiendo paulatinamente a otras actividades financieras, ampliando así la órbita de responsabilidades de la Superintendencia Bancaria. En 1924, mediante la Ley 68 del mismo año, se dispuso la supervisión estatal a la actividad aseguradora. A ésta se sumaron, en 1929, los almacenes generales de depósito (Decreto 1821) que fueron establecidos por la Ley 20 de 1921, las bolsas de valores y martillos en 1936 (Ley 16) y el conjunto de las nacientes instituciones financieras para el fomento económico creadas durante la Gran Depresión y durante el desarrollo de la Segunda Guerra Mundial.
En el transcurso de la administración del Presidente Enrique Olaya Herrera, estando en curso los años más álgidos de la depresión mundial de los años 1930’s, surgieron, con el control e inspección de la Superintendencia Bancaria, entidades financieras de fomento como la Caja de Crédito Agrario, el Banco Central Hipotecario y la Corporación Colombiana de Crédito. En la administración del Presidente Eduardo Santos, durante el curso de la Segunda Guerra Mundial, comenzaron a funcionar, también bajo la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, entidades en su época emblemáticas como el Instituto de Crédito Territorial y el Instituto de Fomento Industrial, así como el Fondo de Estabilización que administró, mediante contratos fiduciarios, los bienes de los ciudadanos alemanes, japoneses e italianos, activos sometidos a control por causa del conflicto armado mundial.
Al terminar la primera mitad del siglo XX la entonces Superintendencia Bancaria se consolidaba como una institución de control que cumplía su misión a partir del desarrollo de un conjunto estructurado de instrumentos de supervisión financiera dentro de los cuales se destacaba, entre otros, a) la aprobación de licencias temporales de funcionamiento para las entidades vigiladas, b) control de encajes (del 15% para entidades afiliadas al Banco Emisor y del 30% para no afiliadas), c) requerimiento de capital mínimo dependiendo del número de habitantes de las ciudades sede de las vigiladas, d) relación de pasivos para con el público ({capital pagado/exigibilidades} x 100 = 15%), e) exigencia de formación de una reserva legal de capital a partir de un porcentaje de las utilidades anuales y, f) control de cupos individuales de crédito.
Estos instrumentos permitieron a la entonces Superintendencia Bancaria asumir la responsabilidad de vigilar un sector que como el financiero y de valores innovaba continuamente sus negocios y crecía al ritmo de la expansión de las actividades económicas del país, agregando nuevos actores a su misión de control, como fue el caso de algunos bancos con capital estatal que surgieron como nuevos actores en la década 1950-1960 (Bancos Popular, Cafetero, Ganadero) junto con las corporaciones financieras creadas en 1960 (Decreto 2369) y los fondos mutuos de inversión autorizados por el Decreto 2968 de 1960.
Un paso firme hacia la regulación y supervisión del mercado de valores se dio también por la época mediante la expedición del Decreto 2969 de 1960 sobre bolsas de valores, medida que actualizó la normativa de funcionamiento del mercado bursátil y el corretaje de valores previsto desde la Ley 16 de 1936.
Fruto del trabajo de la Misión Kemmerer nació en 1923 el fundamento para que se ejercieran tres controles esenciales para el devenir de la República y sus instituciones: a) el control monetario con la creación del Banco de la República, b) el control fiscal con la creación de la Contraloría General de la República y, c) el control y supervisión de las actividades financieras con la creación de la Superintendencia Bancaria.
Financiación de vivienda y creación de la Comisión Nacional de Valores
En 1972, acogiendo la estrategia de generación de empleo y crecimiento incorporada en el plan nacional de desarrollo propuesto por la Administración del presidente Misael Pastrana Borrero, se estableció en Colombia un nuevo sistema de financiación de vivienda que permitió la expansión del sistema financiero, crecimiento que se dio paralelo con las connaturales mayores responsabilidades de supervisión. Mediante los Decretos 677 y 678 se dispuso la creación del sistema de valor constante y las corporaciones de ahorro y vivienda, instrumentos que permitieron un sistema de crédito de vivienda con el cual muchas familias colombianas lograron acceder a su vivienda propia.
Un importante avance institucional se produjo en 1979 con la aprobación de la Ley 32 de 1979, norma mediante la cual se creó la Comisión Nacional de Valores con las atribuciones de constituirse como el organismo gubernamental responsable de estimular, organizar y regular el mercado público de valores en Colombia. Esta ley facultó a la citada Comisión para llevar el Registro Nacional de Valores, el Registro Nacional de Intermediaros de Valores y autorizar y vigilar el funcionamiento de depósitos centralizados de valores y de sistemas de compensación y de información centralizada de operaciones, entre otros.
La crisis financiera de 1982
Aunque a lo largo de su vida institucional y en cumplimiento de su deber la Superintendencia Bancaria se había vito en la obligación de intervenir y liquidar algunas entidades financieras, no fue hasta el año 1982 cuando el sistema financiero colombiano resultó golpeado por una crisis sistémica gestada por varios factores macroeconómicos adversos y actuaciones de algunos de sus intermediarios que resultaron precipitantes. Como producto de esta crisis se registró la toma de posesión de diecinueve (19) entidades vigiladas y se contabilizó un total de 69.191 ahorradores afectados por el evento. Para recuperar y preservar la confianza del público en el sistema vigilado, la Superintendencia Bancaria gestionó la expedición del Decreto 2920 de 1982 que permitió la intervención del gobierno en el capital societario de entidades financieras en crisis y se penalizaron prácticas que atentaban con la estabilidad del sistema, incluyendo la captación masiva y habitual de dineros del público sin la autorización legal pertinente.
El seguro de depósitos y el énfasis en el capital societario
En 1985 se estableció en Colombia el seguro de depósitos y se creó el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras –Fogafin- para que lo administrara (Ley 117). Esta ley resultó ser una continuación de las políticas oficiales diseñadas a partir de 1982 para prevenir crisis financieras y asegurar la confianza del público en el sistema vigilado. Además de fortalecer la confianza pública al habilitar el sistema de seguro de depósitos, la estrategia se enderezó hacia el fortalecimiento de la capitalización de las instituciones financieras, permitiendo a Fogafin consolidar el patrimonio de las entidades inscritas y participar transitoriamente en el capital de estas. Igualmente, se facultó a Fogafin para colaborar con las autoridades en la liquidación de entidades financieras intervenidas y para que asumiera temporalmente la administración de las que pudieran recuperarse.
Los avances de la supervisión financiera y de valores
La relación de solvencia
El derrotero hacia un fortalecimiento patrimonial de las instituciones financieras continúo en los siguientes años como punto central de las estrategias de regulación financiera enfocada a preservar la estabilidad del sector. Fue así como en diciembre de 1989 la Junta Monetaria de Colombia expidió la Resolución 80 mediante la cual se adoptó el estándar internacional recomendado por el Comité de Basilea y se introdujo la relación de solvencia, no sobre la relación “Capital/Pasivos”, sino sobre la relación “Capital/Activos Ponderados por Nivel de Riesgo”. De esta forma, de la mano de la relación de solvencia y el capital adecuado para las instituciones financieras se terminó construyendo una nueva estrategia de regulación que conducía la normatividad hacia los cauces del énfasis en la gestión de los riegos de sus activos expuestos, como el riesgo crediticio para los préstamos, el riesgo de mercado para las inversiones y el control de riesgos de tesorería ante el desarrollo de innovaciones financieras como las operaciones de futuros, derivados y titularizaciones, entre otros.
Creación de la Superintendencia de Valores
Teniendo como propósito central el establecimiento de una democracia participativa, las mesas de trabajo previas a las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente convocada para adelantar la reforma constitucional de 1991 resultaron propicias para discutir aspectos centrales del desarrollo del mercado de capitales y la independencia de la Banca Central. Las diversas propuestas y las discusiones finales de la Asamblea terminaron por darle el carácter de Superintendencia a la Comisión Nacional de Valores, de conformidad con lo previsto en el artículo transitorio número 52 de la Constitución Política.
En desarrollo de este mandato, se expidió el Decreto 2739 de 1991 mediante el cual se dispuso denominar en lo sucesivo Superintendencia de Valores a la Comisión Nacional de Valores creada por la Ley 32 de 1979. Además de señalar la naturaleza y denominación de la Superintendencia de Valores, se definió su estructura orgánica y sus funciones dirigidas a obtener la eficiencia y transparencia en el mercado de valores.
La Constitución de 1991 dispuso y reitero también en su artículo 335 que las actividades financiera, bursátil y aseguradora son de interés público y solamente pueden ser ejercidas previa autorización del Estado.
Objetivos estratégicos de la supervisión financiera
Durante el año 1993 se expidió la Ley 35 por medio de la cual se definió el ámbito de intervención estatal en el sistema financiero, asegurador y de valores, promoviendo un sector vigilado competitivo, eficiente y sólido y fortaleciendo los institutos de salvamento y protección de la confianza pública. Con base en esta reforma, se expidió igualmente el nuevo Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto 663 de 1993. Con este renovado cuerpo normativo, para el año 1994 la Superintendencia Bancaria se dio a tarea de planificar su acción supervisora bajo el criterio de objetivos estratégicos. En 1994 los primeros objetivos se focalizaron en a) el control de grandes riesgos, b) control de conflictos de interés, c) objetivo de información, difusión y transparencia y, d) objetivo de protección al consumidor.
El enfoque de objetivos estratégicos para la supervisión estuvo acompañado de la introducción de dos eventos claves para la administración de riesgos financieros: a) la obligación de las entidades vigiladas de valorar a precios del mercado la porción de sus activos comprometidos en inversiones y, b) el desarrollo de normas sobre gestión de activos y pasivos -GAP-. A estos objetivos se uniría el interés por fortalecer el programa de prevención contra el lavado de activos y financiación del terrorismo a partir de 1995.
La crisis financiera 1998 - 1999, y ajustes a la regulación prudencial
En 1998 la Superintendencia Bancaria debió enfrentar un episodio profundo de crisis sistémica que involucró principalmente a los establecimientos de crédito especializados en crédito hipotecario, cooperativas de ahorro y crédito y banca pública. Esta crisis afectó el desempeño de la economía y profundizó un reacomodamiento del sistema financiero reduciendo el número de actores y exigiendo una nueva legislación para la financiación de vivienda. Como parte del proceso de recuperación se aprobó la Ley 510 de 1999 la cual introdujo reformas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero relacionadas con el manejo de crisis mediante la regulación de las condiciones de ingreso al sistema financiero, a las facultades de intervención del Gobierno Nacional, al régimen de inversiones de capital y a los regímenes específicos de varios tipos de intermediarios financieros.
Con la Ley 510 de 1999 se actualizó la regulación prudencial para dejarla al nivel de los estándares internacionales de supervisión bancaria del momento, introduciendo mecanismos de detección temprana de crisis para reducir los efectos eventuales del riesgo sistémico. Esta ley autorizó a las Superintendencias Bancaria y de Valores a afiliarse a agremiaciones de organismos de supervisión del exterior para el mejor cumplimiento de sus responsabilidades.
La Ley 546 de 1999 dio origen a la Unidad de Valor Real UVR, en reemplazo de la unidad de valor constante UPAC, y dispuso que la corporaciones de ahorro y vivienda, que administraban el sistema UPAC, se convirtieran es establecimientos bancarios. La regulación financiera después de la crisis enfilo su estrategia hacia la gestión y administración de riesgos creando para los efectos sistemas integrales regulatorios como el Sistema de Administración del Riesgo Crediticio –SARC- y el Sistema Integral de Prevención de Lavado de Activos –SIPLA-, entre otros. Esta estrategia después de la crisis se fortaleció con la expedición de la Ley 795 de 2003 que introdujo un importante número de ajustes al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
La Ley 795 profundizó aún más los criterios introducidos por la reforma financiera concebida mediante la Ley 510 de 1999 para facilitar el proceso de reacomodamiento del sector vigilado, ajustando la legislación a algunos pronunciamientos de la rama jurisdiccional, buscando el cumplimiento de los objetivos previstos para los institutos de salvamento y la protección de la confianza del público en las instituciones financieras.
La Superintendencia Financiera y la supervisión en el siglo XXI
Fusión de la Superintendencia Bancaria en la Superintendencia de Valores
En 2005 se aprobó la Ley 964 en virtud de la cual el Gobierno Nacional quedó facultado para ejercer la intervención en las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores, con sujeción a los objetivos de a) proteger los derechos de los inversionistas, b) promover el desarrollo y la eficiencia del mercado de valores, c) prevenir y manejar el riesgo sistémico del mercado de valores, d) preservar el buen funcionamiento, la equidad, la transparencia, la disciplina y la integridad del mercado de valores y, en general, la confianza del público en el mismo.
En el artículo 74 de esta ley se indicó que en el evento en que se dispusiera la fusión de las Superintendencias Bancaria y de Valores, los objetivos, las entidades vigiladas, las funciones y facultades asignadas a las mismas se entenderían trasladadas en su integridad a la entidad encargada de adelantarlas, o a aquella que resulte del respectivo proceso de fusión. Señaló además, que dicha entidad asumirá las facultades y funciones propias de la Superintendencia Bancaria respecto de las entidades supervisadas por esta y las propias de la Superintendencia de Valores respecto de las entidades y actividades también supervisadas por esta.
Fue así como en noviembre de 2005 se expidió el Decreto 4327 ordenando la fusión de la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores, la cual en adelante se denomina Superintendencia Financiera de Colombia y cuyo objeto principal es ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, supervisión que tiene como fin preservar la estabilidad, seguridad y confianza en el sistema financiero y promover, organizar y desarrollar el mercado de valores colombiano y la protección de los inversionistas, ahorradores y asegurados.
Fieles a la supervisión por objetivos estratégicos y la gestión de riesgos, la Superintendencia Financiera concibió su estructura orgánica sobre la base de dependencias cuyas funciones se distribuían en virtud de los principales tipos de riesgo objeto de vigilancia y control. Bajo esa concepción se incluyeron en el Decreto 4327, junto a los tradicionales despachos para supervisión institucional (Delegaturas para Intermediarios Financieros, Pensiones, Aseguradoras, Emisores e Intermediarios de Valores), los despachos de los Superintendentes Delegados para Supervisión de Riesgo de Crédito. Riesgo de Mercado e Integridad, Riesgos Operativos, Riesgo de Lavado de Activos y Riesgos de Conglomerados y Gobierno Corporativo.
Escenarios regulatorios después de la fusión de las labores de supervisión del mercado financiero y de valores
El establecimiento de la Superintendencia Financiera como producto de la fusión de las labores de supervisión del mercado financiero, asegurador y de valores que se realizó en Colombia a partir de 2005 resultó ser un ajuste institucional que en buena medida se anticipó varios años a los avances que en tal sentido comenzaron a discutirse y proponerse en otras naciones, como una respuesta a la crisis financiera internacional que desembocó en la gran recesión internacional a partir de 2009, crisis financiera que se desencadenó por el estallido de la burbuja de activos inmobiliarios subprime, la deficiente calificación de títulos hipotecarios y la quiebra de Lehman Brothers en los Estados Unidos en septiembre de 2008.
La primera reforma financiera después de la fusión de las labores de supervisión anotadas para Colombia se produjo con la Ley 1328 de 2009. Esta regulación apuntó al objetivo de proteger los intereses de los ahorradores e inversionistas del sistema vigilado y controlado. La ley despliega un régimen de protección al consumidor financiero, regulando aspectos tales como el sistema de atención al consumidor, definiendo las prácticas abusivas y redefinió la institución de defensoría del consumidor financiero. Además de la promoción de las microfinanzas y la liberación comercial de servicios financieros, la Ley 1328 introdujo también dentro de la estructura del sistema financiero nuevas operaciones y cambios de nombre de algunos actores del sector, surgiendo con ello las compañías de financiamiento y las sociedades de intermediación cambiaria.
Dentro del proceso de fusión de las labores de supervisión financiera y de valores debe resaltarse como un gran paso para el cumplimiento de los objetivos de la Superintendencia Financiera la expedición de Decreto 2555 de 2010 por medio del cual se recogieron y reexpidieron las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores. La norma se conoce con el nombre de ‘Decreto Único para el Sector Financiero, asegurador y del Mercado de Valores’ ya que unificó en una sola disposición el conjunto de regulaciones dispersas en varios actos administrativos con las que se orientaba el quehacer institucional de las antiguas Superintendencias Bancaria y de Valores. El Decreto Único recuerda un similar esfuerzo realizado en 1995 cuando se logró por la Superintendencia Bancaria la implementación de su Circular Básica Contable y Financiera, complementada en 1996 con su Circular Básica Jurídica. Estas circulares básicas, al igual que el Decreto Único, permitieron compendiar en un solo volumen las normas e instructivos vigentes y disminuir la carga operativa de las entidades vigiladas en materia de la conceptualización regulatoria contable, financiera y jurídica.
Tarifas de productos y servicios financieros e integración de las bolsas de valores de Colombia, Chile y Perú en 2010
En 2010, finalizando la primera década del siglo XXI, la supervisión financiera y de valores colombiana, junto con su normatividad, habían resistido con éxito los avatares de la gran crisis financiera internacional (2008-2009), en buena medida por la menor exposición de los mercados nacionales y por contar de tiempo atrás con una regulación prudencial suficientemente sólida para prevenir sus efectos. Libres de ese contagio sistémico internacional, en 2010 la agenda de la Superintendencia Financiera asumía, entre otros programas relevantes, dos objetivos institucionales relacionados con la protección al consumidor financiero y la supervisión del mercado de valores.
Así, dentro del contexto de su objetivo misional de velar por el respeto a los derechos de los consumidores financieros y la debida prestación del servicio, la Superintendencia Financiera de Colombia asumió en 2010 el compromiso de fortalecer su gestión por la transparencia y revelación de precios al consumidor financiero, mediante la publicación de las tarifas de los productos y servicios que ofrecen los establecimientos de crédito. Esta revelación de precios, que ha permitido que los consumidores financieros puedan acceder a información cierta, suficiente, comparable y oportuna para la toma de decisiones, continua extendiéndose y consolidándose hacia otros ramos ofrecidos por el sector supervisado como es el caso de productos y servicios ofrecidos por las aseguradoras, el mercado de valores y los fondos de pensiones.
El segundo objetivo institucional importante de la Superintendencia finalizando la primera década del siglo XXI surgió con ocasión de la creación del Mercado Integrado Latinoamericano –MILA-. La integración de las plataformas de negociación de los mercados de renta variable de la Bolsa de Comercio de Santiago, la Bolsa de Valores de Lima y la Bolsa de Valores de Colombia se constituyó en un paso trascendental en el proceso de integración de los mercados de valores de los tres países de la subregión.
Esa integración planteó la necesidad de una presencia y acompañamiento en todo el desarrollo del proyecto por parte de la Superintendencia Financiera en cumplimiento de su objetivo misional de velar por la integridad, eficiencia y transparencia del mercado de valores. Con el compromiso y acompañamiento de los reguladores de las tres naciones y los acuerdos comerciales necesarios, se culminó el diseño de los modelos de negociación, de compensación y liquidación, se realizaron las adecuaciones tecnológicas, la capacitación y el acercamiento entre los intermediarios de los países comprometidos.
Con la integración de las bolsas de valores de Colombia, Chile y Perú la Superintendencia Financiera continúa avanzando en la implementación de la regulación necesaria y suficiente para coordinar la supervisión del mercado de valores integrado y para consolidar las reglas de compensación y liquidación entre las tres naciones.